自中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（業(yè)內(nèi)稱電改9號(hào)文）出臺(tái)，新一輪電力體制改革進(jìn)入第三個(gè)年頭了。剛剛過(guò)去的兩年，電力體制改革取得一定進(jìn)展與成績(jī)，但同時(shí)也面臨突出矛盾與問(wèn)題。今年，能否取得令人期待的重點(diǎn)改革突破，尚需拭目以待。
思想決定高度，思路決定出路。作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，電力體制改革需要匯眾智、集民慧。既要正本清源、返樸歸真，也需大膽嘗試、多方探索。目標(biāo)和方向不能改弦更張，但方式和手段鼓勵(lì)多元求索，速度和力度也需因地因時(shí)制宜。
一、電力體制改革是能源革命應(yīng)有之義
能源轉(zhuǎn)型，近來(lái)在全球范圍內(nèi)正炙手可熱。而在國(guó)內(nèi)，同樣的高頻詞是能源革命。業(yè)內(nèi)不乏有意將二者區(qū)別之人，亦不乏有人將二者等同視之。能源轉(zhuǎn)型目前看來(lái)已成全球必然趨勢(shì)，能源革命對(duì)中國(guó)而言則有其特別意義。
2014年6月13日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議，提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源戰(zhàn)略思想，即推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開(kāi)放條件下能源安全。
這一戰(zhàn)略思想是我國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展的行動(dòng)指南，作為其重要組成部分的體制改革，要求堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。
隨著能源轉(zhuǎn)型的深入，以電為中心的特點(diǎn)進(jìn)一步顯現(xiàn)。電力體制改革在能源體制革命中的戰(zhàn)略意義不言而喻。近年來(lái)，我國(guó)電力體制改革也確實(shí)被提到了前所未有的高度。
二、電力體制改革頂層設(shè)計(jì)已基本完成
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)電力體制改革呈現(xiàn)出加速步伐。從獨(dú)家辦電到集資辦電，從政企分開(kāi)到廠網(wǎng)分開(kāi)，從壟斷經(jīng)營(yíng)到初步競(jìng)爭(zhēng)，電力體制改革的市場(chǎng)化程度日益走向深水區(qū)。
作為上一輪電力體制改革開(kāi)啟標(biāo)志和行動(dòng)指南，2002年電改5號(hào)文提出的主要任務(wù)包括“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。廠網(wǎng)分開(kāi)一舉完成，主輔分離經(jīng)歷艱難曲折的過(guò)程后也大體完成，輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)則未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，電力體制改革也被指停滯多年，質(zhì)疑聲漸隆。
2015年3月，電改9號(hào)文隆重登場(chǎng)，給電力體制改革注入新的強(qiáng)心針、催化劑。其核心改革內(nèi)容概括為“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”，即有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，有序放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行；繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。
在電改9號(hào)文中，輸配分開(kāi)、區(qū)域市場(chǎng)均不再成為關(guān)注重點(diǎn)、唯一選項(xiàng)，但市場(chǎng)化方向堅(jiān)定而彌新。與5號(hào)文由國(guó)務(wù)院發(fā)布相比，9號(hào)文由中共中央與國(guó)務(wù)院共同發(fā)布，更進(jìn)一步體現(xiàn)出對(duì)電力體制改革的重視程度非同一般。
毫無(wú)疑問(wèn)，作為現(xiàn)階段電力體制改革的指南，9號(hào)文承擔(dān)了頂層設(shè)計(jì)的重任。不過(guò)，在摸著石頭過(guò)河的大背景下，局部的調(diào)整和完善將是長(zhǎng)期過(guò)程。
三、電力體制改革是行業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要
黨的十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
電力行業(yè)雖經(jīng)多年改革，但整體上還受到政府嚴(yán)格控制，市場(chǎng)配置資源的作用未得到充分發(fā)揮。從入口方面看，在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，能源領(lǐng)域已下放或取消多數(shù)審批權(quán)限，但總體上依然沒(méi)有改變政府審批的格局，只是更換了審批機(jī)構(gòu)。從出口方面看，發(fā)電計(jì)劃主要由政府制訂，大體上是同類機(jī)組同樣利用小時(shí)。更為核心的電價(jià)，長(zhǎng)期受到政府嚴(yán)格管控，與供需關(guān)系、供應(yīng)成本脫鉤，存在嚴(yán)重交叉補(bǔ)貼。
在廠網(wǎng)分開(kāi)、電源側(cè)實(shí)現(xiàn)多主體競(jìng)爭(zhēng)后，行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展出現(xiàn)較大偏差，網(wǎng)源配套問(wèn)題持續(xù)受到關(guān)注。新能源的超高速發(fā)展，棄水、棄風(fēng)、棄光等“三棄”問(wèn)題愈演愈烈，更突顯了行業(yè)協(xié)調(diào)問(wèn)題。三令五申的全額保障性收購(gòu)，至今未全然落地。
市場(chǎng)化改革是全球性趨勢(shì)，上世紀(jì)80年代掀起的改革浪潮席卷了全球多數(shù)國(guó)家和地區(qū)。我國(guó)已經(jīng)成為全球電力裝機(jī)、電網(wǎng)規(guī)模最大的國(guó)家，對(duì)市場(chǎng)配置資源的需要強(qiáng)烈而迫切。近兩年來(lái)，電力體制改革取得一定進(jìn)展，但在市場(chǎng)化的道路上還有很遠(yuǎn)路程。
四、電力體制改革已在全國(guó)大面積鋪開(kāi)
目前，電力體制改革試點(diǎn)已呈遍地開(kāi)花之勢(shì)。
輸配電改革試點(diǎn)自深圳2014年起步，經(jīng)三次擴(kuò)圍之后，目前除西藏外已基本全覆蓋。云南、貴州、安徽三地輸配電價(jià)已于2016年3月公布。日前，國(guó)家發(fā)展改革委就《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》答記者問(wèn)時(shí)透露，近期即將公布第二批12個(gè)省級(jí)電網(wǎng)的輸配電價(jià)，剩余14個(gè)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)成本監(jiān)審的實(shí)地審核即將完成，并轉(zhuǎn)入輸配電價(jià)測(cè)算階段。
2015年11月9日，云南、貴州作為首批綜合電改試點(diǎn)獲批。2016年11月30日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局批復(fù)湖南電改綜合試點(diǎn)。至此，全國(guó)綜合電改試點(diǎn)達(dá)到21個(gè)。此外，部分單項(xiàng)改革試點(diǎn)地區(qū)如重慶市所開(kāi)展的實(shí)質(zhì)上也已相當(dāng)于綜合改革試點(diǎn)。
多地電力交易中心2016年集中組建。目前，北京、廣州兩個(gè)國(guó)家級(jí)電力交易中心和全國(guó)多數(shù)省級(jí)電力交易中心已組建完成。其中，廣州、昆明、貴州、山西、重慶等采取股份制形式。國(guó)家電網(wǎng)范圍內(nèi)，還有湖北電力交易中心確定采取股份制形式，不過(guò)目前尚未完成組建。
配售電業(yè)務(wù)放開(kāi)方面，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局2016年發(fā)布通知，確定延慶智能配電網(wǎng)等105個(gè)項(xiàng)目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資將達(dá)到500億至1000億元。此外，全國(guó)單項(xiàng)售電側(cè)改革試點(diǎn)達(dá)到9個(gè)。
目前，大用戶直購(gòu)電、跨省跨區(qū)競(jìng)價(jià)交易、售電側(cè)零售等具有市場(chǎng)化特質(zhì)的電量交易已初具規(guī)模。其中，以大用戶直購(gòu)電規(guī)模最大。據(jù)悉，某發(fā)電集團(tuán)市場(chǎng)化交易電量已達(dá)到28%，交易總電量超千億千瓦時(shí)。
五、電力體制改革遭遇“普降電價(jià)”尷尬
從目前電力體制改革的實(shí)際看，無(wú)一不在行“降電價(jià)”之實(shí)。不少售電公司、工業(yè)園區(qū)甚至大打“降電價(jià)”之牌，以致不少用戶認(rèn)為“改革就是降電價(jià)”“不以降價(jià)為目的的電改就是耍牛氓”！
最大影響因素在于供需關(guān)系。當(dāng)前，電力供應(yīng)能力遠(yuǎn)超實(shí)際需求，這是造成降電價(jià)的主要原因。同時(shí)，地方政府的強(qiáng)烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價(jià)應(yīng)隨燃料價(jià)格上升水漲船高，但有的地方政府會(huì)采取干預(yù)措施。
從國(guó)家相關(guān)文件規(guī)定上，也有待調(diào)整完善之處?！蛾P(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，“對(duì)于符合準(zhǔn)入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業(yè)購(gòu)電的用戶，由所在地供電企業(yè)提供保底服務(wù)并按政府定價(jià)購(gòu)電”“用戶選擇進(jìn)入市場(chǎng)后，在一定周期內(nèi)不可退出”?？梢?jiàn)，對(duì)用戶并非強(qiáng)制要求進(jìn)入市場(chǎng)，用戶必然只會(huì)在降價(jià)時(shí)才有進(jìn)入市場(chǎng)的意愿；退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細(xì)化文件作了規(guī)定，有的地方則未考慮此事，存在用戶隨時(shí)退出之虞。
是否要建立真正的市場(chǎng)，由供需決定價(jià)格？這是在售電側(cè)改革試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研時(shí)，聽(tīng)當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)人士發(fā)出的疑問(wèn)。電價(jià)下行時(shí)，問(wèn)題并未暴露，但燃料成本上升后使問(wèn)題突顯了。實(shí)際上，這是當(dāng)?shù)貙?duì)建立真正的市場(chǎng)還心存疑慮，相信全國(guó)范圍內(nèi)并非只此一家。
六、電力體制改革面臨“爭(zhēng)權(quán)奪利”挑戰(zhàn)
改革必然涉及權(quán)利的調(diào)整。“爭(zhēng)權(quán)奪利”似乎是難以避免且長(zhǎng)盛不衰的大戲。在某電改試點(diǎn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭煌块T之間的齟齬可能對(duì)電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側(cè)零售市場(chǎng)改革，B部門牽頭大用戶直購(gòu)電改革，成相互競(jìng)爭(zhēng)、矛盾之勢(shì)。或有行政干預(yù)市場(chǎng)之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進(jìn)改革。而在當(dāng)?shù)仉姼膭偲鸩綍r(shí)，矛盾則主要集中于當(dāng)?shù)卣块T與電網(wǎng)企業(yè)之間。
近期，清華大學(xué)教授夏清關(guān)于“電改爭(zhēng)權(quán)”的觀點(diǎn)廣泛流傳，他認(rèn)為電力體制改革過(guò)程中存在不能回避的三大矛盾，即各級(jí)政府不同部門間不協(xié)同，中央政府和地方政府對(duì)改革目的、手段的理解存在差異，電力企業(yè)與政府之間的博弈。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，他較為全面、中肯地概括了當(dāng)前電力體制改革的“爭(zhēng)權(quán)奪利”情況。
業(yè)內(nèi)對(duì)上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國(guó)家電力公司主導(dǎo)改革，后主導(dǎo)權(quán)易主，改為由當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委牽頭。一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)的問(wèn)題成為博弈焦點(diǎn)，最后妥協(xié)為一個(gè)大網(wǎng)加一個(gè)小網(wǎng)。一舉實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)后，持續(xù)陷入長(zhǎng)期博弈，改革難有更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。本輪改革雖較電改5號(hào)文有所調(diào)整，但逐步走向深水區(qū)的趨勢(shì)未變，且?guī)缀跞请y啃的硬骨頭，博弈決不會(huì)更輕松。比如，區(qū)域市場(chǎng)還是省級(jí)市場(chǎng)之爭(zhēng)從未停止過(guò)。
七、電力體制改革無(wú)法可依局面未改觀
在國(guó)務(wù)院2016年的立法計(jì)劃中，《電力法（修訂）》被列為全面深化改革急需的項(xiàng)目，排位在力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目之前?！峨娏Ψā?995年獲得通過(guò)、1996年開(kāi)始施行，到上一輪電力體制改革時(shí)就已嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。電改5號(hào)文提出，要“適時(shí)制定和修改有關(guān)電力和電價(jià)方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)”。
當(dāng)時(shí)，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開(kāi)始，《電力法》修訂連續(xù)六年未曾列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。直到2014年，《電力法（修訂）》才重新列為研究項(xiàng)目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續(xù)兩年列為急需項(xiàng)目。
作為能源基本法，《能源法》在2007年公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經(jīng)歷過(guò)山車情境。2009年和2010年登頂入列力爭(zhēng)年內(nèi)完成的項(xiàng)目，此后四年持續(xù)為二類立法計(jì)劃，2015年再次登頂為急需項(xiàng)目，2016年則再次跌落為預(yù)備項(xiàng)目。
發(fā)達(dá)國(guó)家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領(lǐng)、推動(dòng)電力體制改革的重要手段。反觀國(guó)內(nèi)，推進(jìn)電力體制改革，主要依據(jù)紅頭文件?！峨娏Ψǎㄐ抻啠贰赌茉捶ā妨⒎üぷ鞯姆磸?fù)，實(shí)際上已陷電力體制改革無(wú)法可依的境地。大力推進(jìn)的售電側(cè)改革、配電業(yè)務(wù)放開(kāi)等，已然突破“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的法律規(guī)定。
八、電力體制改革“強(qiáng)化監(jiān)管”力度尚弱
電力體制改革過(guò)程中，加強(qiáng)監(jiān)管是通用的經(jīng)驗(yàn)和做法。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、印度等主要國(guó)家都成立了專業(yè)化、獨(dú)立性的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)2015年出爐的電改9號(hào)文，也特別強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管。在高度濃縮的“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”總體思路中，“進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管”位居“三強(qiáng)化”之首。
然而，強(qiáng)化監(jiān)管更多還只停留在紙面上。其一，對(duì)強(qiáng)化監(jiān)管缺乏系統(tǒng)、深入、透徹的研究和準(zhǔn)確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開(kāi)、一獨(dú)立”均有專門的獨(dú)立對(duì)應(yīng)文件，“三強(qiáng)化”卻僅有零星的散落內(nèi)容。其二，實(shí)踐中監(jiān)管力量的發(fā)揮并未得到應(yīng)有的重視。地方政府主導(dǎo)的電力體制改革試點(diǎn)方案中，電力監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定并不充分甚至缺失。其三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國(guó)家能源局監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)全部編制500人，平均每個(gè)?。▍^(qū)、市）僅十六七人，實(shí)際上有的電改試點(diǎn)地區(qū)僅寥寥數(shù)人，根本就力不從心、疲于應(yīng)付。
作為上一輪電力體制改革的產(chǎn)物和此前電力體制改革的主要推動(dòng)力量，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力的熟悉和了解程度為其他機(jī)構(gòu)難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多被邊緣化了。“強(qiáng)化監(jiān)管”的落地還需要另謀他途。
九、電力體制改革期待年內(nèi)能重點(diǎn)突破
往者已矣，來(lái)者可追。2016年已逐漸遠(yuǎn)去，電力體制進(jìn)一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要按照統(tǒng)籌推進(jìn)、重點(diǎn)突破的要求加快改革步伐，更好發(fā)揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國(guó)能源工作會(huì)議要求，以深化供給側(cè)改革為主線，堅(jiān)定不移地推動(dòng)能源革命向縱深發(fā)展，加快能源領(lǐng)域改革創(chuàng)新步伐，在電力、石油、天然氣行業(yè)改革實(shí)現(xiàn)新的突破。
電力體制改革具體如何突破，可能業(yè)界存在不同認(rèn)識(shí)。觀察認(rèn)為，以下兩點(diǎn)應(yīng)能達(dá)成共識(shí)。其一，完善規(guī)則。目前，電力交易規(guī)則還很不完善，有的試點(diǎn)地區(qū)還停留于初級(jí)的雙邊交易。在市場(chǎng)化交易電量中，大用戶直購(gòu)電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標(biāo)，但多數(shù)地方的直購(gòu)電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價(jià)”的窠臼，并非完整意義的市場(chǎng)行為，再雜以或虛或?qū)?、有意無(wú)意的行政干預(yù)，市場(chǎng)意味就更淡了。這有待從規(guī)則上進(jìn)行改進(jìn)。
其二，評(píng)估總結(jié)。新一輪電力體制改革已進(jìn)行了兩年試點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)應(yīng)該到了進(jìn)行階段性總結(jié)的時(shí)候。當(dāng)前，有兩種極端觀點(diǎn)，或認(rèn)為改革大有進(jìn)展，或認(rèn)為改革已經(jīng)失敗，且都不乏支持者。改革推動(dòng)者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評(píng)估總結(jié)時(shí)很有必要引入中立的第三方，進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。
總之，電力改革長(zhǎng)路漫漫，唯待上下戮力求索。
