實施幾十年的“跨區(qū)跨省”輸電政策到了優(yōu)化調(diào)整期！
為落實國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》，同時解決京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)用能問題，2014年年中，國家能源局發(fā)布了《加快推進大氣污染防治行動計劃12條重點輸電通道建設(shè)的通知》，并與國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司簽署了《大氣污染防治外輸電通道建設(shè)任務(wù)書》（以下簡稱《任務(wù)書》）。根據(jù)《任務(wù)書》，國家能源局將加快辦理項目核準手續(xù)，滿足工期要求；電網(wǎng)企業(yè)將加快推進12條大氣污染防治外輸電通道建設(shè)，在2017年全部建成投產(chǎn)；地方政府部門將協(xié)調(diào)解決項目實施過程中的重大問題，落實各項配套條件。截至2016年底，12通道已建成4條，其余8條正在建設(shè)中。正當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)擼起袖子加油干之時，2016年10月，國家能源局印發(fā)了《國家能源局關(guān)于進一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》，強調(diào)2020年底前，準東至華東、寧東至浙江、上海廟至山東、榆橫至山東等輸電通道配套煤電項目投產(chǎn)規(guī)模要求減半，錫盟至山東、錫盟至江蘇輸電通道配套煤電項目總投產(chǎn)規(guī)模要控制在730萬千瓦以內(nèi)，并相應(yīng)調(diào)整配套風(fēng)電和光伏發(fā)電投產(chǎn)時序。一時間，關(guān)心電力外送者陷入迷茫，配套電源投產(chǎn)規(guī)模為什么要調(diào)整，這是能源開發(fā)布局要調(diào)整嗎？輸電通道將近一半容量被閑置怎么辦，這是遠距離大容量輸送政策要調(diào)整嗎？
西電東送面臨新情況
我國煤炭資源主要分布在西部和北部地區(qū)，水能資源主要集中在西南地區(qū)，東部地區(qū)一次能源資源匱乏，但用電需求大且集中，能源資源與用電需求的逆向分布決定了“西電東送”的必要性。
我國提出“西電東送”設(shè)想已有30年之久（1986年），付諸實施已有20多年時間（1996年），總投資超過萬億元，建成“西電東送”線路超過5萬公里，投產(chǎn)“西電東送”電源超過1.7億千瓦。這些項目無論是投資，還是上繳利稅，對所在省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大，其實施很好地幫助了所在地區(qū)將能源資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，減輕了東部地區(qū)的環(huán)境和運輸壓力，滿足了經(jīng)濟社會高速發(fā)展對能源的需求，過去的20年間，中東西部地區(qū)各得其所，互惠共贏。但此一時，彼一時，20年后，東部地區(qū)對繼續(xù)大規(guī)模接受西部地區(qū)電力的態(tài)度已發(fā)生改變，有點心不甘情不愿了，甚至出現(xiàn)了“不愛接”的新情況，導(dǎo)致東部地區(qū)接受西部電力態(tài)度發(fā)生變化的原因主要有兩點。
首先是經(jīng)過20多年的持續(xù)“喂養(yǎng)”，東部地區(qū)基本被“喂飽”，2016年東部地區(qū)接受西電東送容量已達到1.3億千瓦，占東部地區(qū)總裝機容量的20%。近年來，東部地區(qū)由于電力需求增長放緩，市場空間萎縮，2016年煤電利用小時平均下降為4100小時，個別省份已低于3500小時。如果考慮核準（在建）和已納入規(guī)劃的電源項目全部投產(chǎn)，2020年東部地區(qū)煤電平均利用小時將可能降低到3600小時左右。為此，國家能源主管部門連發(fā)多個文件，要求各地把控煤電建設(shè)節(jié)奏，甚至要核減煤電項目。2016年4月，國家能源局發(fā)布了2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警，近日國家能源局又發(fā)布了2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警。兩次預(yù)警中，作為重要的電力受入地區(qū)，華北和華東沿海省市都被亮了“紅燈”，預(yù)警煤電裝機存在過剩風(fēng)險。其實“十三五”期間東部地區(qū)的日子并不好過，其首要任務(wù)不是繼續(xù)發(fā)展煤電新項目，而是調(diào)控發(fā)展節(jié)奏，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱為《規(guī)劃》）就要求“2020年煤電裝機規(guī)模力爭控制在11億千瓦以內(nèi)”。富余狀態(tài)下，東部地區(qū)對區(qū)外輸入電力的心態(tài)自然就會有變化，這個時候再要求東部地區(qū)大規(guī)模接受西部煤電有點勉為其難，所以要求新增輸電通道配套煤電投產(chǎn)規(guī)模減半就成為了一種選擇。
“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”，在市場起著資源配置決定性作用的條件下，隨著接受區(qū)外來電規(guī)模的增大，東部地區(qū)更加注重能源獲取的經(jīng)濟性。相比東部當(dāng)?shù)匕l(fā)電，目前部分西部地區(qū)輸入電力已沒有明顯的經(jīng)濟優(yōu)勢，甚至還有價格“倒掛”，這是導(dǎo)致東部地區(qū)接受區(qū)外電力積極性降低的第二個原因。2016年，廣東實行電力市場化交易后，廣東當(dāng)?shù)孛弘妰r格已下降到與貴州和云南的上網(wǎng)標桿電價基本持平，考慮輸電費用后，“云電”和“貴電”與廣東當(dāng)?shù)匕l(fā)電已沒有突出優(yōu)勢；山西省上網(wǎng)標桿電價約0.32元/千瓦時，與華北其他地區(qū)標桿電價僅相差0.03元/千瓦時，考慮輸電費用后，山西電力到華北的競爭力也不強。全國各地電廠固定成本差距其實并不大，“西電東送”機組如果是空冷機組，固定成本還要高于東部地區(qū)的機組。如果不是煤電一體化和煤電聯(lián)營，而是從市場采購電煤，計入“西電東送”輸電費用，部分“西電東送”電廠落地電價與東部當(dāng)?shù)仉姀S相比并不一定就有優(yōu)勢。在電力體制改革大環(huán)境下，各地正加大電價市場化的工作力度，電力市場的競爭其實就是電價的競爭，可以想象，今后誰的成本把控做得好，誰就會在競爭中占據(jù)優(yōu)勢。不能互惠互利，不能實現(xiàn)雙方共贏，“東部不愛接”就顯得合乎常理了。
能源輸送需要優(yōu)化調(diào)整
多年來我國建設(shè)了包括“西煤東運”鐵路、“西氣東輸”管線和“西電東送”網(wǎng)架等在內(nèi)的能源輸送通道，以保障東部地區(qū)的能源供應(yīng)。在當(dāng)前東部地區(qū)對區(qū)外輸入電力變得不那么迫切的時候，我們不禁要問“東部不愛接”是短期行為還是長期趨勢？能源輸送通道是否還需要繼續(xù)加強建設(shè)？回答這些問題，就要看未來東部地區(qū)對區(qū)外輸入能源有多大需求。
據(jù)預(yù)計，2016年至2030年，我國東部地區(qū)新增能源需求約2億噸標煤，其中新增用電量需求約1萬億千瓦時。2015年11月，國家主席習(xí)近平在巴黎氣候變化大會上向世界莊嚴承諾，中國在2030年碳排放達到峰值，并爭取盡早實現(xiàn)。如果全國碳排放在2030年達到峰值，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，應(yīng)該在2030年以前就要達到峰值。要實現(xiàn)這目標，東部地區(qū)新增用能需求應(yīng)更多考慮非化石能源，《規(guī)劃》在政策取向中就提出“要超前謀劃水電、核電發(fā)展，適度加大開工規(guī)模，穩(wěn)步推進風(fēng)電、太陽能等可再生能源發(fā)展，為實現(xiàn)2030年非化石能源發(fā)展目標奠定基礎(chǔ)”，在重點任務(wù)中提出“要超前布局、積極穩(wěn)妥推進建設(shè)周期長、配套要求高的水電和核電項目，實現(xiàn)接續(xù)滾動發(fā)展，在沿海地區(qū)開工建設(shè)一批先進三代壓水堆核電項目”。因此，從《規(guī)劃》看，核電是東部地區(qū)優(yōu)先考慮的重要非化石能源，從廠址條件看，東部還可增加1億千瓦以上的核電，另外東部地區(qū)可新增新能源裝機超過1億千瓦?！兑?guī)劃》還指出“能源消費地區(qū)應(yīng)因地制宜發(fā)展分布式能源，降低對外來能源調(diào)入的依賴”，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、大型公用設(shè)施（機場、車站、醫(yī)院、學(xué)校等）、商務(wù)區(qū)等就適合發(fā)展分布式能源，可提高能源利用效率和提高可再生能源的就地消納比例。因此，只要東部地區(qū)核電、新能源、分布式能源綜合梯級利用按《規(guī)劃》要求發(fā)展，從2016年到2030年，東部地區(qū)內(nèi)新增的核電、新能源、分布式能源發(fā)電基本可以滿足用電增量需求，如果計及已在建的火電機組容量和已確定的“西電東送”新增容量，2020年以后東部地區(qū)對外來煤電基本是無欲無求。
對于煤炭，《規(guī)劃》提出要開展煤炭消費減量行動，京津冀魯、長三角和珠三角等區(qū)域要實施減煤量替代，逐步推行天然氣、電力、潔凈煤及可再生能源等清潔能源替代民用散煤，可以預(yù)見，未來東部地區(qū)煤炭消費將呈減量發(fā)展。2015年，東部地區(qū)煤炭消費總量約16億噸，除了河北、山東等省部分依靠自產(chǎn)煤炭外，主要通過現(xiàn)有“西煤東運”鐵路供應(yīng)，另外，東部沿海分布著大大小小幾十個港口，區(qū)位優(yōu)勢突出，可方便接收進口煤炭，現(xiàn)有運輸方式的供應(yīng)能力很好地滿足了東部地區(qū)對煤炭消費的需求。因此，在煤炭減量化發(fā)展過程中，東部地區(qū)對新增煤炭運輸通道的欲望并不強烈，況且還有便宜的海外煤炭在旁。
中西部地區(qū)巨大的人口意味著廣大的市場潛力，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，以及全國主體功能區(qū)規(guī)劃，作為傳統(tǒng)上能源送端的西部地區(qū)，需要充分考慮東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，其能源需求增長潛力要高于東部。實際上，“十二五”以來，西部地區(qū)發(fā)展力度逐步加大，發(fā)展速度就快于東部地區(qū)，“十二五”GDP年均增速約10.3%，較東部地區(qū)約高1.4個百分點。這一點在用能需求增長上體現(xiàn)明顯。2010-2015年，西部地區(qū)輕工業(yè)用電量增速約為6.8%，比東部地區(qū)高2.6個百分點，而在2000-2010年期間，西部地區(qū)輕工業(yè)用電量增速約為8.1%，較東部地區(qū)低3個百分點。以當(dāng)前技術(shù)水平看，西部地區(qū)電力電量的增量需求對煤電的依賴性還是比較大。
一方已不是傳統(tǒng)意義上的缺能地區(qū)，對外區(qū)大規(guī)模輸送電力表示“不愛接”，至少從近5年看是“不愛接”，另一方是自身發(fā)展對煤電有需求，從長遠看，需求潛力還不小。從這個趨勢上看，能源輸送通道建設(shè)和能源開發(fā)布局確實到了需要重新審視和優(yōu)化調(diào)整的時候了。
能源輸送通道與開發(fā)布局如何調(diào)整
正是看到了能源輸送形勢的變化，《規(guī)劃》將優(yōu)化能源布局作為“十三五”的重點任務(wù)，能源布局優(yōu)化與能源輸送通道調(diào)整互為因果，優(yōu)化調(diào)整思路宜遵循以下幾點：
一是要防止能源輸送通道重復(fù)建設(shè)，優(yōu)先發(fā)揮存量能源輸送通道的作用，提高存量能源輸送通道的利用效率?！兑?guī)劃》明確提出，要“根據(jù)目標市場落實情況推進外送通道建設(shè)，合理確定通道送電規(guī)?！?，要“充分挖掘既有電網(wǎng)輸送潛力”。
二是能源送受關(guān)系該調(diào)整就調(diào)整，該回收就回收。東部地區(qū)各能源品種的受入通道能夠滿足需求，不僅需謹慎考慮新增受入通道，還應(yīng)根據(jù)送端地區(qū)供需情況變化調(diào)整原有“西電東送”關(guān)系，特別是煤電輸送通道，部分水電外送也可考慮回收，比如三峽水電。
三是要慎重研究論證新增跨區(qū)能源輸送通道，即使要新增通道，也要優(yōu)先考慮送受雙方達成共識的能源輸送通道，不能“包辦婚姻”?！兑?guī)劃》明確提出，“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以供需雙方自主銜接為基礎(chǔ)，合理優(yōu)化配置能源資源”。
四是大型能源基地開發(fā)要量體裁衣，按需發(fā)展?！兑?guī)劃》明確提出，“能源資源富集地區(qū)合理控制大型能源基地開發(fā)規(guī)模和建設(shè)時序，創(chuàng)新開發(fā)利用模式，提高就地消納比例”。對于存在產(chǎn)能過剩和潛在過剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)，“十三五”前期原則上不安排新增項目。對于新能源，應(yīng)合理把握發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，大型基地新建項目應(yīng)提前落實市場空間。
結(jié)束語
社會發(fā)展分為多個階段，不同的階段有不同的特征，需要不同的發(fā)展思路。能源也是一樣，開發(fā)布局與通道建設(shè)應(yīng)根據(jù)實際情況變化適時調(diào)整。當(dāng)然，調(diào)整需要管理者改變慣性思維，需要協(xié)調(diào)眾多能源企業(yè)、地方政府，還可能要打破現(xiàn)有利益格局，難度巨大。但要看到，不根據(jù)發(fā)展需求適時做出調(diào)整，未來面臨的問題將更難以解決，付出的代價將更大。
