新能源行業(yè)經(jīng)過近十年的快速發(fā)展之后，正進入產(chǎn)業(yè)蛻變的關(guān)鍵時期，上網(wǎng)電價調(diào)整、補貼退坡、規(guī)模管理政策調(diào)整加速這一進程。
4月11日，國家能源局下發(fā)針對2019年風電、光伏發(fā)電建設(shè)管理的規(guī)范性文件（征求意見稿），光伏行業(yè)管理明確以補貼規(guī)模定裝機總量、競價獲得補貼資格的方案，政策定調(diào)與預(yù)期相差無幾。風電行業(yè)管理辦法則出現(xiàn)重大變化。
一是嚴格風電總量控制，清查廢止存量核準過期風電項目，預(yù)計將誘發(fā)已核準未并網(wǎng)項目“搶裝”；二是明確競價配置風電項目兩年內(nèi)必須投產(chǎn)，遏制資源圈占行為，提高資源配置效率；三是對海上風電“突擊審批”投出反對票，2018年5月18日后各地突擊核準文件被視為無效，海上風電上網(wǎng)電價競價另行確定。
一、先平價申報后競價配置，存量風電“搶裝”
2015年因風電標桿電價下調(diào)出現(xiàn)搶裝行情，年度新增裝機30.75GW，創(chuàng)下近十年風電年度新增規(guī)模之最。在風電管理政策調(diào)整下，2019年預(yù)計將是風電行業(yè)搶裝的第二個年份。
按照行業(yè)一致預(yù)期，風電在實現(xiàn)平價上網(wǎng)的進化過程中，將經(jīng)過“標桿電價-競價-平價”三步走，但本次管理層并未給新能源開發(fā)企業(yè)、地方政府更多過渡期限，在全面開始推進競價配置資源之前，要求各地優(yōu)先申報平價上網(wǎng)項目，平價項目享有并網(wǎng)消納的優(yōu)先權(quán)。國家能源局并要求各地在4月25日前報送第一批項目名單，且在第一批項目名單確定之前，各地暫不組織有國家補貼的風電項目競爭配置工作。時間緊、任務(wù)重，這樣的變化超過地方政府、新能源企業(yè)和投資機構(gòu)的預(yù)期。
根據(jù)測算，“三北”地區(qū)新建風電項目發(fā)電利用小時數(shù)在3100小時以上時才具備開發(fā)價值，項目內(nèi)部收益率滿足8%的要求（經(jīng)濟測算模型歡迎與我們聯(lián)系13401191254）。以內(nèi)蒙古為例，2018年發(fā)電利用小時數(shù)為2204小時，與平價上網(wǎng)的基準尚有1000小時的差距，平價與否在一定程度上取決于電力送出和消納。
故此，風電行業(yè)提前平價上網(wǎng)，風電設(shè)備制造、施工建造環(huán)節(jié)面臨盈利壓力，電網(wǎng)企業(yè)同樣面臨調(diào)度、調(diào)峰、外送、消納諸多壓力。領(lǐng)航智庫預(yù)計第一批平價項目規(guī)模有限，仍以示范項目為主；同時盡管政策鼓勵各類在建或核準后未實質(zhì)性開工風電項目轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)風電項目，但從企業(yè)追求高電價的初心看，自愿“降檔”項目預(yù)計少之又少。
2018年5月18日，國家能源局下發(fā)《國家能源局關(guān)于2018年度風電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（國能發(fā)新能〔2018〕47號，下稱“47號文”），首次提出競價配置風電資源的方案，47號文下發(fā)的時間是陸上集中式風電與海上風電是否參與競價的分界點。
自此后，風電標桿電價的時代遠去。2019年度新增集中式陸上風電和海上風電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價，各項目申報的上網(wǎng)電價不得高于國家規(guī)定的同類資源區(qū)標桿上網(wǎng)電價。此外，對于紅色預(yù)警轉(zhuǎn)橙色或綠色地區(qū)，此前暫停建設(shè)項目也將參與競爭配置資源，這意味著此前核準文件廢止。
另外需要重點注意的是，本次征求意見稿并明確，“2019年度已核準的陸上風電項目兩年內(nèi)未投產(chǎn)并網(wǎng)的，需按照并網(wǎng)年份標桿價格上限重新參與市場競價?！毖酝庵馐?/span>2019年內(nèi)競價獲得補貼資格的項目，最晚應(yīng)于2021年底前并網(wǎng)，否則補貼標準將隨行就市，進一步退坡。
對于已經(jīng)核準未并網(wǎng)的存量風電項目而言，盡管政策未明確其投產(chǎn)的時間節(jié)點，但在競價項目的對標下，項目業(yè)主也很清楚“核準兩年內(nèi)并網(wǎng)”將是能否獲得高電價的約束條件。
同時，國家能源局啟動梳理應(yīng)廢止的存量項目。按照政策規(guī)定，核準兩年內(nèi)未開工建設(shè)且未申請延期或申請延期但延長期內(nèi)仍未開工建設(shè)的風電項目，核準文件廢止，此類項目參與競爭配置，當然原則上還是鼓勵按照平價上網(wǎng)。
在這一系列政策變化下，預(yù)計存量已經(jīng)核準在建、核準未并網(wǎng)項目將加速開工建設(shè)節(jié)奏，行業(yè)搶裝將必不可免。根據(jù)行業(yè)內(nèi)粗略統(tǒng)計，國內(nèi)已核準未并網(wǎng)風電項目80-100GW，這些項目是219、2020年新增并網(wǎng)裝機的主要來源，也是驅(qū)動行業(yè)搶裝行情的主要動力。
受此影響，2019、20120年兩年國內(nèi)風電產(chǎn)業(yè)鏈將出現(xiàn)供需緊平衡狀況。主要表現(xiàn)為，風機價格高位震蕩、風機零部件供應(yīng)緊張、運營商搶工期、存量項目路條費快速上漲等，但這一切并非是決策層和行業(yè)希望出現(xiàn)的。一旦搶裝行情結(jié)束，行業(yè)景氣度將隨之迎來低谷期。
二、能源局收緊監(jiān)管指令，強化規(guī)模、規(guī)劃管理
2019年風電建設(shè)管理工作方案提出，“有序按規(guī)劃和消納能力組織風電建設(shè)”，強化風電開發(fā)總量控制的思想。與以往年度建設(shè)方案相比，2019年更加強調(diào)規(guī)劃管理的原則，以《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》（國能發(fā)新能〔2017〕31號）為各?。ㄊ?、區(qū)）設(shè)定的規(guī)劃為上限，控制需要補貼的項目總量。
2018年底前已并網(wǎng)和已核準建設(shè)的風電項目（扣除應(yīng)廢止或其他原因不具備建設(shè)條件的項目），總規(guī)模已超過本省級區(qū)域2020年規(guī)劃并網(wǎng)目標的，除平價上網(wǎng)風電項目外，暫停新增陸上集中式風電項目建設(shè)。
國家能源局強化規(guī)劃管理和總量控制，目的是防止在風電審批權(quán)下放后，風電行業(yè)發(fā)展失控，對補貼增長帶來壓力。
2018年國內(nèi)多個省份風電開發(fā)指標超過十三五指導意見，山西、河南、湖北、廣西4省均超過規(guī)劃100萬千瓦。其中，2018年山西下發(fā)風電開發(fā)指標560萬千瓦，超過指導意見設(shè)定的240萬千瓦目標，超出規(guī)劃320萬千瓦；河南超過規(guī)劃250萬千瓦，廣西超過規(guī)劃169.4萬千瓦，湖北超過規(guī)劃124.14萬千瓦。
地方政府風電開發(fā)規(guī)模之所以超標，一是開發(fā)企業(yè)有動力在2019年風電項目競價前鎖定高電價、提高風電項目投資收益，二是地方政府具有資源換投資的沖動，在國家能源管理部門規(guī)章和行政審批權(quán)限中尋找平衡，為拉動本地投資創(chuàng)造條件。
2018年5月18日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》（47號文），文件提出：“從本通知印發(fā)之日起，尚未印發(fā)2018年風電度建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)新增集中式陸上風電項目和未確定投資主體的海上風電項目應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。已印發(fā)2018年度風電建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)和已經(jīng)確定投資主體的海上風電項目2018年可繼續(xù)推進原方案。”
上述省份均在2018年5月18日之前下發(fā)當年風電建設(shè)方案，從而規(guī)避參與競價配置資源的規(guī)定。
三、海上風電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時高電價“打水漂”
2018年，海上風電資源圈占轟轟烈烈。以廣東、江蘇、福建、遼寧等省份為主，三峽集團、中廣核新能源、龍源電力、國電投中央與地方國有企業(yè)積極布局海上風電開發(fā)。領(lǐng)航智庫不完全統(tǒng)計，2018年獲得核準的風電項目規(guī)模超過40GW，其中廣東省內(nèi)核準30GW以上，江蘇核準8GW以上，為數(shù)不少的項目是在2018年底突擊核準。
在這一輪海上風電開發(fā)大潮中，風機制造、葉片、塔筒、海底電纜、電氣設(shè)備、EPC等全產(chǎn)業(yè)鏈主體積極參與，行業(yè)開發(fā)建設(shè)的熱情空前。
國家能源局《風電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“十三五”積極穩(wěn)妥推進海上風電建設(shè)，到2020年全國海上風電開工建設(shè)規(guī)模達到1000萬千瓦，力爭累計并網(wǎng)容量達到500萬千瓦以上。按照當前行業(yè)開發(fā)的節(jié)奏，2019年有望提前實現(xiàn)500萬千瓦裝機的開發(fā)目標。
各開發(fā)企業(yè)之所以加緊圈占海上風電資源，目的也是在2019年風電開發(fā)之前鎖定0.85元/千瓦時的高電價。但是，海上風電在享受高電價的同時，財政補貼缺口壓力進一步加大。
從2018年底開始，國家能源管理部門即對各地的突擊審批行為提出異議，主要開發(fā)主體在公共場所對海上風電慎而又慎。在2019年風電開發(fā)管理文件中，國家能源局提出“有序穩(wěn)妥推進海上風電項目建設(shè)”。
本次國家能源局專門提出，2018年度未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網(wǎng)電價的海上風電項目，其核準文件不能作為享受國家補貼的依據(jù)。在47號文發(fā)布之日前（2018年5月18日）獲得核準的海上風電項目，在本次通知發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網(wǎng)電價。
盡管是征求意見，但行業(yè)內(nèi)最擔心的事情還是出現(xiàn)了。簡而言之，各省在47號文下發(fā)之后突擊核準的海上風電不能進入國家補貼目錄，需要重新競價核定上網(wǎng)電價。對于海上風電開發(fā)商而言，0.85元/千瓦時的高電價可能成為奢望，各省提出的高容量海上風電發(fā)展規(guī)劃目標實現(xiàn)可能打折扣。
但是，對于海上風電是否參與競爭配置資源，上述新規(guī)與47號文件限定的條件并不一致。47號文提出“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風電項目可以執(zhí)行原資源配置方案”，海上風電是否豁免參與競價配置資源的條件是在47號文之前確定投資主體，且未對項目開工、投產(chǎn)時點做出明確限定。
而根據(jù)新政，只有在2018年5月18日之前獲得核準并于2019年4月11日（征求意見稿發(fā)布時間）前具備開工條件的項目才可以豁免參與競價配置資源。這一規(guī)定與47號文提出的“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風電項目可以執(zhí)行原資源配置方案”的規(guī)定沖突。在風電開發(fā)流程中，確定投資主體與獲得核準并不是同一個時間節(jié)點，列入開發(fā)建設(shè)方案與具備開工條件也非同一時間節(jié)點，建議進一步明確海上風電豁免參與競價配置資源的時間點，以減少對投資企業(yè)開發(fā)節(jié)奏的影響。
